Los modelos de gestión electoral/Daniel Adame Osorio

El sistema electoral tiene un peso importantísimo para construir la gobernabilidad, la consolidación democrática y su funcionamiento. A su vez, las tareas de gestión electoral de carácter judicial han tenido una evolución paulatina, particularmente en América Latina. Se trata de una evolución heterogénea de constante cambio. No obstante, persisten como objetivos de la búsqueda del cambio y perfeccionamiento la autonomía, la independencia, la imparcialidad, igualdad, libertad, accesibilidad y confiabilidad, entre otros, como principios.

En el caso de América Latina, tenemos que partir del reconocimiento de largas décadas de inestabilidad política en sus gobiernos, que en la mayoría de los casos, las elecciones estuvieron en manos de las autoridades, y que con el paso de los años una de sus características fundamentales es la existencia de órganos electorales autónomos de los tres poderes, en la mayoría que generalmente están previstos desde la Constitución.

Lo mismo ocurre en materia de resolución de los conflictos en los comicios. Conceptualmente, lo contencioso electoral está definido como el conjunto de órganos encargados de resolver las impugnaciones y juicios, recursos o reclamaciones contra cuales quiera de los actos del procedimiento electoral.

Los sistemas de lo contencioso electoral se clasifican de acuerdo con el órgano al cual se le atribuye el control de los actos y procedimientos electorales. Existen mecanismos que consideran en un solo órgano lo administrativo como lo jurisdiccional, mientras que otros cuentan con medios estrictamente procesales o jurisdiccionales. En otros sistemas, como el político, se confiere a las cámaras legislativas la calificación de la elección. Una variante más es la de lo contencioso electoral administrativo, que corresponde a los órganos responsables de la organización también resolver la resolución de los recursos. También tenemos en el caso de América Latina el modelo mixto, que contempla una combinación entre lo político-jurisdiccional y/o administrativo en la resolución de las controversias.

Los casos que en América Latina representan mayores problemáticas en su análisis son los de Chile, Perú y México, en el primero porque existen dos organismos especializados encargados de la elección, tanto en materia administrativa como en la judicial, y la disputa por la supremacía es la constante.

Otro caso similar es el de México, porque dispone del Instituto Nacional Electoral para las cuestiones organizativas, y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que se encarga de la justicia en la materia, con la diferencia de que los fallos de éste son definitivos e inatacables y que muchas veces contravienen los originalmente dictaminados por la autoridad administrativa.

En Perú, se concentraba la autoridad en el Tribunal Nacional de Elecciones, que a partir de 1993 contó con tres organismos coordinados con tareas específicas, uno con la administrativa, otra con el registro civil y la tercera de justicia electoral.

En la mayoría de las constituciones de Latinoamérica, desde ahí se establecen las funciones de los organismos electorales, la mayoría en lo concerniente a lo administrativo.

También es de hacerse notar que la legislación electoral en muchos casos tiene un tratamiento especial, pero la postura generalizada previo a las elecciones toma dos vertientes, con reformas precisamente para normar los siguientes comicios y la integración de autoridades, y en las que se establece no tocar la ley previo a las elecciones.

Por lo general, los órganos electorales en América Latina son autónomos, independientes, de los tres poderes estatales, sólo en Venezuela y Nicaragua se contempla la existencia del Poder Electoral.

Un factor importante de peso lo constituye la integración de los órganos electorales, no sólo los administrativos, sino los responsables de la justicia electoral. Mientras en algunos casos sus integrantes tienen la facultad de establecer lineamientos internos y en nombrar a los titulares de órganos inferiores o distintos, en otros depende de la participación de los partidos políticos representados en los parlamentos.

Son poco los países, entre ellos México, Guatemala, Perú, Panamá y República Dominicana, en los que el órgano electoral está facultado para designar, mediante mecanismos democráticos y de credibilidad, a quienes han de integrar órganos inferiores.

Con excepción de pocos casos, entre ellos los de Venezuela, Costa Rica, República Dominicana y Brasil, el presupuesto de los órganos electorales depende de las decisiones tanto del Legislativo como del Ejecutivo.

Pero en términos reales, la designación general de los funcionarios está sujeta a los órganos políticos de cada país.

Por lo que toca a las facultades, en los organismos administrativos se han ido ampliando, sobre todo en el aspecto registral y en otros casos en materia de fiscalización. En lo que respecta a los organismos de justicia electoral, también sus facultades se han ampliado, porque además de pronunciar fallos definitivos e inatacables en algunos casos, en otros se permite el recurso de control constitucional, o en los tribunales especiales.

En lo concerniente a las facultades legislativas, en algunos casos la reglamentación de la ley en la materia les es conferida, mientras que en otros, además, tienen la facultad de iniciativa legal. En su relación con los partidos, se les confiere la potestad de definir la existencia o extinción de los institutos políticos, la de intervenir en los conflictos internos y las de fiscalización.

Podemos inferir que en los últimos años, la responsabilidad de los organismos electorales tanto administrativos como jurisdiccionales han  ido e irán aumentando, por el peso que tienen en los sistemas políticos de los países.

Esto lleva aparejado un gran número de conflictos previo, durante y en la calificación de las elecciones, sobre todo porque la tendencia es adjudicarles un gran poder, lo que pone en tela de juicio su imparcialidad, con sus implicaciones para la consolidación democrática.

Esto ha llevado a la judicialización de las elecciones, en donde los tribunales especializados son los que fallan en torno a la decisión que los ciudadanos toman en las urnas.

Por nuestra parte, consideramos que existen varios dilemas en torno a la construcción de mejores sistemas electorales, tanto en el ámbito administrativo como en el judicial:

1.- La sujeción de ambos en su conformación, atribuciones y presupuesto, así como las facultades legislativas a las decisiones que toman órganos políticos como los parlamentos. De igual manera, la permanencia y/o continuidad en el cargo depende de órganos políticos que deciden de acuerdo a la afectación de sus intereses, y no basados en la construcción democrática y mucho menos de la voluntad social.

2.- Los parlamentos, integrados por representantes de las distintas fuerzas políticas, legislan y designan de acuerdo con sus intereses y, a lo sumo, tendiendo a lograr garantías de mayor equidad e imparcialidad en la competencia electoral.

3.- Si el objetivo de los sistemas electorales es generar gobiernos más democráticos, estables con gobernabilidad, en términos reales sólo están atendiendo los intereses de los contendientes, partidos y candidatos, ni siquiera los de la sociedad.

4.- La sobresaturación de facultades y responsabilidades de los órganos administrativos en materia de administración y de justicia electoral, en el marco de la permanente estrechez económica de las nacionales, torna muy complicado y deficiente el cumplimiento de sus responsabilidades.

5.- En los casos en los que procesos y calificación de los actos electorales se judicializan, no deberían preocupar a la sociedad, si no fuera por la parcialidad que puede caracterizar a los órganos electorales por las fuerzas políticas que promovieron su acceso al cargo.

6.- De la inestabilidad política característica de América Latina a los intentos de construir sistemas electorales confiables, pasamos a las constantes e interminables reformas en busca de su perfeccionamiento, pero que aún no han sido suficientes para garantizar la plena confianza en la autonomía e imparcialidad en materia administrativa y judicial.

7.- La constitución de poderes electorales, a la par del Legislativo, Ejecutivo  y Judicial, con altos índices de especialización, no garantizan la imparcialidad y más aún: muchas veces se corre el riesgo de transformar a las instituciones electorales de organizadores y árbitros electorales en actores políticos.

8.- En el caso de los directivos de los órganos administrativos electorales, en muchos casos se ha optado por seleccionar a personajes que si bien tienen filiación o simpatía partidista, su prestigio y trayectoria los obligan a la imparcialidad. No obstante, en el caso de los órganos jurisdiccionales, dada su especialización, el problema es más complejo.

9.- En “Ingeniería Constitucional Comparada”, Giovanni Sartori afirma que para evaluar la funcionalidad y eficacia de una institución pública o privada depende de su andamiaje legal, pero también de su conducción y liderazgo, porque ambos aspectos, el de alcances y límites, y el de quien lo preside, con su desempeño, permiten evaluar su estabilidad y permanencia. Esto nos permite comprender mejor que los órganos administrativos y jurisdiccionales en materia electoral están sometidos a contantes reformas y quienes las presiden son electos no por sus capacidades, sino por sus filias y fobias, y son removidos con toda la discrecionalidad del mundo.

10.- El camino para lograr reformas y modelos administrativos y jurisdiccionales definitivos, autónomos e independientes, que generen credibilidad, apenas se está andando y construyendo. El problema es su eternización elección tras elección con permanentes reformas enfocadas a los obstáculos y deficiencias señalados por cada partido político.

11.- El contexto político-democrático, social y cultural, e incluso económico de cada país constituye también un severo obstáculo, en naciones en los que las tentaciones autoritarias lo mismo que golpistas están a la orden del día.

El gran problema en nuestra América Latina es el de la confianza, que a base de sobre regulaciones pretende ser resuelto, y que termina con sistemas tan heterogéneos y complejos hasta para los actores políticos.

El rumbo de la especialización, la autonomía e independencia de los órganos tanto administrativos y jurisdiccionales es el correcto, pero se está eternizando y corre permanentes riesgos.

Su consolidación depende, en gran medida, del compromiso, voluntad y disposición de gobernantes y actores políticos para avanzar en camino de la democracia, de los que poco se habla, a pesar de su gran responsabilidad y peso.