Opinión/Daniel Adame Osorio

El texto de Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart radica en analizar las cuatro tesis principales de Linz sobre las que justifica que, para sostener regímenes democráticos estables, el parlamentarismo es preferible al presidencialismo. De esa manera los autores sentencian estar de acuerdo con tres de ellas.

Una de las tesis de Linz  precisa que el régimen presidencial orienta a un sentimiento de “ganador único” que en el régimen parlamentario es mitigado, sobre todo en los modelos de Westminster. A lo cual los autores precisan su desacuerdo, argumentando que el presidencialismo está menos orientado hacia resultados de ganador único que los sistemas parlamentarios, rescatando que las ventajas en la organización del modelo presidencialista puede compensar parcialmente estas observaciones de Linz.

Además, el presidencialismo es más viable con partidos disciplinados y resulta problemático con sistemas multipartidistas muy fragmentados y con elecciones parlamentarias más frecuentes que las presidenciales. De esa forma puede ser más problemático el cambio de un régimen a otro con partidos indisciplinados. Entonces el argumento de Linz, aunque parcialmente aceptado, dependerá del tipo de parlamentarismo y del tipo de presidencialismo propuestos o contemplados.

Se definen las características del régimen presidencial en dos puntos: 1) el presidente siempre es el titular del poder Ejecutivo y es elegido mediante el voto popular, y 2) los periodos de gestión para el presidente y la asamblea son fijos. También se precisan las características del régimen semipresidencial, descritos en cuatro puntos: 1) se elige al presidente mediante voto popular, 2) el presidente nombra un primer ministro que será el jefe de gobierno, 3) el primer ministro y el gabinete dependen de la asamblea, y 4) el presidente tiene poderes políticos significativos como disolver el parlamento.

Las diferencias entre el primer régimen y el segundo descritos son: en una democracia presidencial, el presidente es el jefe de gobierno, mientras que en el semipresidencial la jefatura del Ejecutivo está dividida y formalmente el primer ministro es la cabeza del gobierno; el gobierno presidencial se elige por periodo fijo, mientras el semipresidencial depende de la confianza continua de la asamblea; en el presidencial, el presidente tiene la autoridad sobre el gabinete, mientras en el semipresidencial únicamente puede destituir a ministros del gabinete por medio de voto de censura, pues la mayoría parlamentaria es capaz de sostener al gabinete.

De esa forma, los autores precisan los límites a las observaciones que Linz realizó sobre las comparaciones entre presidencialismo y parlamentarismo. Mismos límites que se irán desarrollando a lo largo de todo el texto de forma clara y puntual. Estamos de acuerdo con los autores sobre las ventajas que ofrece el régimen presidencial para mantener una democracia estable, sobre todo en nuestro contexto, México en el año 2016 vive la consolidación de una seria de reformas político-electorales desde 2014 que tendrá como resultado la disputa por la titularidad del Ejecutivo que hoy es incierta, es decir, competitiva entre distintos partidos políticos.

Los riesgos del presidencialismo: el argumento de Linz

La esencia del argumento de Linz es que históricamente el sistema parlamentario ha logrado generar democracias estables, destacando cuatro problemas que los regímenes presidenciales encierran, causantes de democracias inestables y poco consolidadas: el primer argumento versa sobre la disputa y competencia de legitimidad entre el presidente y la asamblea o congreso, pues, al elegirse ambos por voto popular, ambos pueden considerarse legítimos independientemente del otro. “No hay ningún principio democrático que pueda resolver las disputas entre el ejecutivo y la legislatura acerca del cuál de los dos representa realmente la voluntad del pueblo”. El segundo problema es sobre el periodo fijo del mandato presidencial que, por su rigidez, inhibe la capacidad de desarrollar proyectos significativos por el tiempo escaso, así como depender del plazo establecido en la ley para remover al presidente que pierda legitimidad y apoyo, tanto en el congreso como la percepción de la sociedad. El tercer punto aduce que el presidencialismo tiene una lógica de ganador único que no es favorable para la estabilidad democrática, pues cuando se logra la victoria de la elección se asegura el mandato por el tiempo legislado, que en México es de seis años, lo cual conlleva a ignorar el proceso de construir coaliciones y apoyos de la oposición para fortalecer su plan de gobierno. El cuarto problema, señala Linz, es que “el estilo presidencial de la política” es menos favorable para la democracia que el parlamentario, pues al presidente se le exige cumplir la doble función de ser jefe de Estado y jefe de gobierno a la vez, lo cual abruma al titular del Ejecutivo y al mismo tiempo lo tienta a mantener una actitud intolerante hacia la oposición.

Destaca que uno de los principales problemas del presidencialismo en México recae en las amplias competencias administrativas, legislativas y decisionales que nuestro texto constitucional confiere al titular del Ejecutivo federal, pues esto incentiva que se aleje de los reclamos de la oposición y las demandas sociales. La historia del presidencialismo en México nos muestra los excesos del poder y sus consecuencias.  En efecto, son esos excesos los que deslegitiman tanto al poder ejecutivo como al sistema político en su conjunto; damos la razón a Linz cuando se refiere al “estilo presidencial de la política” como una desventaja en la estabilidad de la democracia mexicana.

Evaluando los resultados del presidencialismo

Nuevamente Linz acierta cuando afirma que las democracias con más larga duración y estabilidad tienen sistemas parlamentarios. El parámetro de medición es de por lo menos 25 años de democracia ininterrumpida; solamente cuatro países con régimen presidencial han logrado permanecer este tiempo: Estados Unidos, Costa Rica, Colombia y Venezuela. En un trabajo alterno, Scott Mainwaring estudió 50 democracias que fracasaron desde 1945, de estas 27 fueron presidenciales. A partir de estos datos propuso una tasa de “éxito”, que define con la siguiente fórmula: el número de democracias estables dividida por la sumatoria de las democracias estables más el número de democracias fracasadas. Sin embargo, esto no esclarece hasta qué grado el presidencialismo per se es responsable por la tasa de éxito inferior. Se sugiere que se tome en cuenta que los intentos por establecer democracias presidenciales han tenido lugar en países subdesarrollados; debido a que el nivel de vida es un factor sustancial que contribuye a la viabilidad de la democracia, el grado de responsabilidad del presidencialismo por el fracaso de la democracia es incierto. En este sentido es preponderante el éxito de las democracias parlamentarias por ser instituidas en países industrializados, además que en realidad ninguno de los dos tipos principales de democracia, parlamentaria o presidencial, ha tenido estabilidad funcional en el Tercer Mundo, ambas han fracasado con la misma frecuencia. Se demuestra pues que las condiciones sociales y económicas adversas, así como los compromisos limitados con la democracia por parte de las élites de poder, crean dificultades al margen del tipo de régimen.

Es importante destacar que una de las promesas en la democratización de cualquier país es que el régimen logrará estabilizar al Estado aminorando el conflicto y permitirá el crecimiento y desarrollo económicos. Ante la falta de resultados del sistema político democrático surge el descontento, la crisis de legitimidad gubernamental, la falta de confianza en las instituciones públicas y la exigencia cada vez mayor de sectores que reclaman atención y apoyo al Estado para poder desarrollarse en lo económico. La promesa de que la democracia resolvería los problemas de pobreza y desigualdad ha decepcionado a la ciudadanía, concibiendo a la democracia como problema.

Una crítica al argumento de Linz

El autor concilia su postura con la de Linz en tres de los cuatro puntos destacados por Linz como crítica al presidencialismo. Coindice con el problema de la legitimidad dual como problema típico de los sistemas presidenciales, sin embargo puntualiza en que también el sistema parlamentario sufre de este conflicto, aunque en menor intensidad por ser la única institución democráticamente legítima en el nivel nacional del sistema político, entre las cámaras alta y baja, cada una reclamando para sí el ejercicio legítimo del poder. Tratando de enmendar esta desventaja del sistema presidencial, se propone que la clave es definir los poderes y métodos de elección de los poderes de gobierno de forma que mitigue el conflicto entre poderes. El autor también coincide con Linz en que la rigidez del presidencialismo, a través de los periodos fijos del mandato, lo dota de serias desventajas como la posibilidad de retirar del cargo a presidentes impopulares o ineptos sin que el sistema se quiebre, y en muchos países es constitucionalmente imposible la reelección presidencial, como en el caso mexicano. La imposibilidad de la reelección inmediata es atractiva para la ambición de políticos interesados en ocupar la silla presidencial porque quita de la escena a contrincantes peligrosos. A pesar del riesgo potencial que encierra la reelección, puede ser permitida cuando existan instituciones confiables y  elecciones legítimas que no permitan la manipulación de los funcionarios en función. Así el argumento de la flexibilidad de reemplazar gabinetes en los sistemas parlamentarios tiene una doble función, por un lado se puede retirar el apoyo al mandatario y provocar cambios gubernamentales sin necesidad de quebrar el sistema político, así como propiciar mayor estabilidad a proceso de formación de políticas en la reconstrucción del gabinete, pues naturalmente serían apoyados por la asamblea parlamentaria, manteniéndose incluso por varios periodos.

En donde el autor realiza su discrepancia es en el argumento de Linz que define al presidencialismo con una tendencia de “ganador único” mayor que el parlamentarismo, sosteniendo que dicha tendencia depende del sistema electoral y de partidos, es decir, las reglas del juego. Realiza una crítica al sistema parlamentario de tipo Westminster por no proporcionar control legislativo sobre el primer ministro, gracias a que los partidos disciplinados contando con mayoría parlamentaria apoyan iniciativas políticas y legislativas al margen de las propuestas, lo que incentiva una lógica de “ganador único”. Esta desventaja del parlamentarismo es controlada en el sistema presidencial cuando se instituye un sistema de controles y equilibrios, pesos y contrapesos, diseñados institucionalmente para limitar que el ganador controle todas las acciones del sistema político. Además el sistema presidencial permite construir gabinetes de diversos partidos, asignando puestos con la finalidad de atraer apoyo  o recompensarlo. Esto divide la lógica del ganador único.

Estamos de acuerdo con la propuesta del autor en torno a rescatar las ventajas del sistema presidencial en la posibilidad de generar un gobierno estable a través del acuerdo, del consenso y de la política de negociación y conciliación. La lógica del ganador único puede limitarse cuando institucionalmente se definen límites del poder, tanto presidencial como legislativo y en su relación con el poder Judicial.

Las ventajas de los sistemas presidenciales y los tipos del presidencialismo: el argumento en favor de las presidencias débiles

Ambos capítulos logran describir los argumentos del autor en torno a presentar los elementos atractivos del sistema presidencial, que pueden ser aprovechados mediante un diseño institucional cuidadoso. El primer argumento es que la legitimidad dual puede ser regulada si los poderes están claramente definidos y el método de elección limita la fragmentación del sistema de partidos, de esa forma el votante puede ejercer control ciudadano en el gobierno democrático representativo al escoger entre la oferta de partido en mando o bien en la oposición. Esto permite que las minorías partidarias puedan ofertarse como una posibilidad en todo el espectro político para el ciudadano, circunstancia que en el modelo parlamentario Westminster no funciona, logrando que el reclamo de las minorías influyentes pueda romper con el sistema político parlamentario, como ha ocurrido en el Tercer mundo. Por tanto, una elección presidencial puede ser estructurada como una contienda en la que el votante se identifica con el gobierno o con la oposición, o bien con opciones que posteriormente adquirirán fuerza parlamentaria o incluso llegar al ocupar el mando del Ejecutivo.

Linz no distingue entre tipos de sistemas presidenciales y parlamentarios, lo cual genera un vacío importante sobre las múltiples combinaciones entre regímenes y al mismo tiempo la necesidad de completar el análisis a través del estudio del tipo de constitución y sus elementos institucionales específicos. Esto Inclina al autor el abogar por un presidencialismo débil en términos legislativos, que incluyen el procedimiento de veto total o parcial, el poder de decreto para emitir leyes vinculantes y monopolizar la planeación gubernamental en lo económico u otras áreas de política estratégicas, todo ello para contrarrestar los excesos de poder presidencial, aminorando los problemas del presidencialismo y volver más factible modificarlo en lo constitucional e institucional a cambiar hacia un sistema parlamentario, por los costos políticos que conlleva. Sin embargo dependerá en gran medida de la naturaleza y dinámica del sistema de partidos, pues en nuestro país el presidente, aunque tiene autoridad constitucionalmente limitada en el congreso, el control e influencia en su partido, el Revolucionario Institucional, y en los legisladores suele generar mayor poder de facto que el conferido.

Aceptamos la ponderación del autor sobre preferir transformar y mejorar el diseño constitucional e institucional del sistema presidencial, liberalizando los espacios en la toma de decisiones gubernamentales en el paradigma de la gobernanza y la construcción regional de las políticas públicas privilegiando la consolidación de  una cultura política municipal participativa.

El presidencialismo y la disciplina de partido, y los sistemas de partido y el presidencialismo

Linz argumenta que los sistemas parlamentarios funcionan mejor con partidos disciplinados, y esto también fortalece el funcionamiento de los sistemas presidenciales, pues la excesiva indisciplina dificulta la relación razonable y estable entre el gobierno, los diversos partidos y la rama legislativa. Un mínimo de disciplina partidaria ayuda al presidente a lograr acuerdos estables en el congreso, acuerdos que los legisladores podrían respetar y cumplir. En los regímenes democráticos donde prevalezca la indisciplina partidaria y legislativa poco puede asegurarse el cumplimiento de los pactos políticos de conciliación y acciones de gobierno. En estas condiciones, el presidente se ve fuertemente inclinado a apoyarse en bases políticas que alientan el clientelismo y el patronazgo. La disciplina partidaria dependerá de la forma en que organiza la elección de candidatos, pues así los legisladores tienen incentivos para seguir la línea del partido y para ser considerado a contender en elecciones. El autor también determina que la fragmentación del sistema de partidos incrementa el conflicto y la indisciplina partidaria, proponiendo que se limite la fragmentación partidaria o bien se logre formar frecuentemente coaliciones de gobierno y de iniciativas legislativas, para así asegurar que se guarde un mínimo de disciplina en los partidos contendientes.

Estamos de acuerdo con el autor en que el sistema democrático, ya sea parlamentario o presidencial, pero especialmente el último por ser nuestro contexto, requiere de un mínimo de disciplina por parte de los partidos políticos, puesto que fortalece la legitimidad del sistema en su conjunto. Nuestra democracia requiere congruencia tanto del partido en gobierno como de la oposición para que podamos aspirar a niveles más estables de democratización. Sin embargo, no apoyamos la propuesta de limitar la fragmentación del sistema de partidos, puesto que México ha luchado por la representación de las minorías que buscan incidir en las decisiones gubernamentales. La disciplina de partido debería buscarse por la vía de las coaliciones y negociación parlamentaria.

Reglas electorales para el presidencialismo y el semipresidencialismo

La propuesta del autor contempla la limitación de la fragmentación de partidos a partir de  cambios en el sistema electoral en los siguientes puntos: teniendo un formato para la elección presidencial de mayoría relativa  en una sola vuelta, tener elecciones presidenciales y legislativas sincrónicas y establecer una magnitud de distrito electoral relativamente baja o un umbral de votación alto. Todo esto incluso con el sistema de representación proporcional. Se descarta la segunda vuelta con mayoría absoluta puesto que alienta la fragmentación en el campo de la contienda para la presidencia de una forma aún más perversa y chantajista, lo que lacera el espíritu democrático. Lo que sí se busca destacar es la importancia de que las elecciones presidenciales y legislativas sean sincrónicas, pues genera una tendencia importante por votar al partido que postula el candidato presidencial junto a sus legisladores, asegurando así que el presidente tenga mayoría parlamentaria y consiga el apoyo suficiente para hacer funcional su gobierno. Para el régimen semipresidencial pueden funcionar bien las elecciones no simultáneas por la naturaleza del poder presidencial más débil y los incentivos de la asamblea parlamentaria.

Cambiar del gobierno presidencial a uno parlamentario. Una advertencia

Existe el riesgo de que al cambiar de un gobierno presidencial a uno parlamentario se pueda exacerbar la problemática de ingobernabilidad e inestabilidad si no se tienen partidos disciplinados y una legislación adecuada para determinar prerrogativas entre una y otra forma de régimen. También se contemplan las desventajas del régimen parlamentario en términos de que, al depender el gobierno y el gabinete del parlamento, los legisladores pueden actuar como agentes libres que, indisciplinados, pueden cambiar a conveniencia política su apoyo y no consolidar un cuerpo gobernante funcional, esto es el talón de Aquiles de los sistemas parlamentarios. Por lo tanto, cambiar de un sistema presidencial a uno parlamentario sin lograr disciplinar al sistema de partidos y hacer funcionar al sistema electoral para faltes fines, lejos de lograr consolidar y estabilizar la democracia exacerbaría el conflicto y la ingobernabilidad.

Aunque Los argumentos de Linz en favor del sistema parlamentario para perpetuar la estabilidad de la democracia son sólidos e históricamente convincentes, subestimó las virtudes del presidencialismo limitado y diseñado constitucional e institucionalmente dentro de las amplias categorías presidencialistas para ser funcional e incluso deseable contemplando la coyuntura del sistema de partidos que se tenga en cada país. Así en México, podemos concluir en que no es viable el cambio de un sistema presidencial a uno parlamentario por la indisciplina de todo el sistema de partidos. La oposición es irresponsable ante la derrota electoral, la corrupción sistemática en el sistema electoral y de partidos debilita las posibilidades de disciplina interna. Por tanto, se deben aprovechar las virtudes y posibilidades del sistema presidencial mexicano, limitando sus facultades legislativas, disciplinando al sistema de partidos, tanto al partido en el gobierno como a la oposición, generando una cultura de participación democrática en la construcción de las políticas públicas en todos los niveles de gobierno, transparencia en la acción gubernamental y parlamentaria, entre muchas otras carencias, a fin de dar estabilidad, legitimidad y funcionalidad a nuestra forma de democracia.