Las instituciones electorales/Daniel Adame Osorio

El instrumento indispensable para concretar la representación política de los ciudadanos en los gobiernos y en los congresos, así como en las autoridades de los estados y municipios, son las instituciones electorales.

Responsables de la organización de los comicios, de las campañas, del día de la jornada electoral, del cómputo y en una primera instancia de declarar a los triunfadores de las contiendas, su importancia es tal, que de su buen desempeño depende incluso uno de los principios más importantes para alcanzar y consolidar tanto los sistemas de partidos como las democracias.

Debido a la sustancial importancia que revisten, conviene plantearnos: ¿las instituciones electorales realmente cumplen con las expectativas públicas, así como con su papel de ser el primer filtro para la construcción de las democracias?

Partimos de la hipótesis de que mientras en algunos países las instituciones electorales van camino de su perfeccionamiento y consolidación, ganando la plena confianza no sólo de la sociedad y de los votantes, sino de los partidos políticos y los candidatos, en otros casos se han dado marcados retrocesos que no sólo atentan contra la voluntad popular expresada mediante el sufragio, sino que además tienden a minar el avance democrático.

Para nuestro estudio, tomaremos como caracterización el caso del órgano electoral mexicano vigente, es decir, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en comparación con el que hasta hace apenas hace un año se disponía en este país para medir su grado de avance o retroceso, a fin de identificar si está cumpliendo con las expectativas públicas.

Como encuadre de nuestro trabajo, recurrimos a las definiciones de importantes teóricos que han estudiado tanto a los sistemas como a las instituciones electorales en todo el globo.

Partimos de la concepción de que los sistemas electorales regulan los mecanismos mediante los cuales los votos se convierten en escaños y tienen dos efectos: “uno en el votante y otro sobre el número de partidos” (Sartori, Giovanni, 1994, p. 46).

De ahí la importancia no sólo de su estudio, sino el del órgano electoral, porque influye no sólo en las condiciones de la competencia, sino en los resultados de la misma y, lo más importante, puede en última instancia hacer cumplir o violentar la voluntad del elector expresada en las urnas.

En el caso México, desde la década de los 90s se construyó un órgano electoral autónomo e independiente denominado Instituto Federal Electoral (IFE), cuyo Consejo General, integrado previa selección de los diputados del Congreso de la Unión.

En una primera etapa fue ciudadanizado, que si bien no apartidista, el prestigio y trayectoria de quienes lo encabezaban garantizó la imparcialidad y autonomía en su conducción.

Eventualmente, puesto que la remoción y selección de nuevos integrantes del Consejo General estuvo en manos precisamente de los legisladores, que representan los intereses de los partidos políticos, se vio más clara la mano de éstos en la determinación de quienes habrían de presidir el órgano electoral, despertando enormes suspicacias tanto entre los contendientes en las elecciones, como entre la sociedad.

No obstante, el prestigio ganado a lo largo de los años, con sus defectos, aún le confería al Instituto Federal Electoral un alto grado de credibilidad y confianza tanto de los actores políticos contendientes como de los votantes.

La reforma electoral de 2014 tuvo, a decir de los partidos y legisladores que promovían la desaparición del IFE, esencialmente dos motivaciones:

1.- Reducir el costo de los comicios, y

2.- Eliminar la influencia de los gobernadores en los órganos electorales de los estados de la República.

Fue así como surgió el Instituto Nacional Electoral (INE), que de inmediato dispuso la selección de los integrantes de los nuevos Organismos Públicos Locales Electorales en las entidades federativas, bajo su responsabilidad, para evitar en teoría tanto la influencia de los gobernadores como de los partidos políticos, de cara a las elecciones intermedias de 2015, en las que se renovaría la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, gubernaturas en algunas entidades, sus congresos locales y los ayuntamientos.

Se trató de un paso fundamental en la vida pública de México, porque se atiende a tres aspectos fundamentales: “Las instituciones electorales, las motivaciones políticas y las expectativas públicas” (Gary Cox, 1997 p. 25).

El problema estriba en que a la hora de designar a los nuevos integrantes del Consejo General del recién nacido INE, nuevamente en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión se optó por las cuotas partidistas, de tal suerte que seis de sus integrantes –incluyendo el Consejero Presidente- tienen plena identificación –por no decir subordinación- con el partido en el poder, que fue el que los postuló y a la postre los llevó a ocupar los cargos que ahora ostentan.

Queda claro que para los partidos políticos y los candidatos, más allá de las expectativas ciudadanas, lo que importa en primer término es la no pérdida de registro, para eventualmente concentrarse en la elección misma y obtener, con el sufragio de los electores, el mayor número de votos para que se conviertan en escaños.

Así, hay que distinguir “entre efectos mecánicos y efectos psicológicos de los mismos. Los primeros se proyectan directamente sobre el sistema de partidos respectivo, reduciendo su fragmentación, al sobrerrepresentar a los partidos más votados y penalizar, infrarrepresentándolos, a los que menos apoyo logran en las urnas. Se trata, por tanto, de efectos reductores (Sartori, 1994: 32) que despliegan sus consecuencias en la operación del reparto de escaños, después de la votación. En cambio, los efectos psicológicos no influyen directamente en el sistema de partidos, sino en las elites partidistas y en los electores: implican una adaptación del respectivo comportamiento y estrategia política a los efectos mecánicos o reductores que el sistema electoral tiene en el sistema de partidos. Esos efectos psicológicos llevarían a las élites partidistas, en buena lógica de estrategia electoral, a alcanzar alianzas preelectorales para beneficiarse de la sobrerrepresentación que el sistema suele conferir a las formaciones más votadas, escapando de los sesgos reductores que soportan las que recaban menos apoyo entre los electores” (Cristina Moreno, Pablo Oñate, 2005 p. 1).

En atención tanto de las premisas teóricas de Sartori como las expresadas por Cristina Moreno, de cara a la elección intermedia de 2015, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), actualmente con un Presidente emanado de sus filas en el poder, se alió con el Partido Verde Ecologista de México (PVEM), principalmente, con miras a obtener la mayoría en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

Sin embargo, eventualmente se iría notando que tal alianza no sólo fue partidista, sino que incluso se contó con el respaldo del órgano electoral, no sólo para determinar el número de partidos políticos que debían alcanzar el derecho de competir en las contiendas electorales, sino de manera selectiva cuáles, con base en su afinidad con el régimen político o la que eventualmente tienen con sus adversarios.

Dado el desgaste del PRI, este partido volcó en el PVEM todo su apoyo y expectativas para la captación del voto que le permitieran alcanzar sus fines.

Fue así como el PVEM comenzó la campaña de sus candidatos violentando todas las normas electorales, las que definen el origen del financiamiento, el número y condiciones en las que el emblema y slogans del partido podían aparecer, lo mismo que los sitios, eventos y fechas en los que podía hacerse propaganda electoral.

A la postre, resultó que a la prohibición explícita en la ley de promocionarse el día mismo de la elección, mediante interpósitas personas –actores, futbolistas, conductores de televisión, entre otros-, promocionó el sufragio a su favor.

A lo largo de las campañas, el resto de los partidos y candidatos contendientes denunciaron ante la autoridad electoral la sistemática y reiterada violación de las reglas electorales por parte del PVEM, lo cual apenas le valió cuantiosas multas del órgano electoral.

Toda vez que el Partido Verde continuó violentando las reglas del juego, tal como lo establece la ley electoral, los partidos, candidatos, así como los intelectuales, académicos y personajes destacados de la vida pública de México exigieron al Instituto Nacional Electoral que fuese retirado el registro del PVEM, como lo señala la norma para sancionar a aquellos institutos políticos que incurren en este tipo de violaciones graves, sistemáticas y reiteradas.

No obstante, la autoridad electoral se negó sistemáticamente a cumplir la norma, a pesar de su existencia, lo mismo que a escuchar los reclamos por no atender a su responsabilidad como autoridad.

A cambio, incluso, el INE organizó ruedas de prensa con personajes hasta entonces de gran prestigio y que en su tiempo presidieron el desaparecido Instituto Federal Electoral, como José Woldenberg, para promocionar la idea de que, en todo caso, quien debía sancionar al Partido Verde Ecologista de México era el elector con su sufragio.

Esto de inmediato fue interpretado por el restos de los partidos, los candidatos, los electores y la sociedad toda como el hecho ineludible de que, por una parte, el órgano electoral estaba abdicando de sus responsabilidades, y por la otra, con ello estaba dejando en claro el marcado favoritismo de una parte mayoritaria de sus integrantes por el partido aliado del Presidente de la República.

El caso fue llevado a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (máxima autoridad constitucional en materia electoral), que a su vez lo devolvió al INE a fin de que éste se pronunciara oficialmente, para que entonces, ya con una respuesta y postura definidos, los interesados pudieran impugnar y el órgano judicial tuviera acceso a analizar el caso.

Finalmente, la mayoría de los integrantes del Consejo General del INE proclive al PRI y, por tanto, al PVEM, consideró que sus faltas no habían sido lo suficientemente graves ni determinantes como para retirarle el registro, sino que simplemente bastaba con las sanciones económicas que se le impusieron.

Con ello quedó demostrado que no fue de manera natural el sistema electoral mexicano, sino la mayoría de los integrantes del Consejo General del INE, el órgano electoral responsable directo, inmediato y administrativo de la contienda, la que determinó la permanencia o no de un partido en la arena política.

Otro caso más en esta contienda electoral intermedia de 2015 en México demuestra también que no es el sistema electoral de manera natural, conforme a las reglas del juego, el que determinó el número de partidos con registro para participar en la competencia política sino nuevamente los integrantes del Consejo General del INE.

Y más aún: lo hizo selectivamente.

Se trata del caso del Partido del Trabajo (PT), al que formalmente el INE ya le retiró el registro, con todo y que en diciembre hay una elección extraordinaria y en el antecedente de que al PT sólo le faltan alrededor de tres mil votos para definir su permanencia o salida del sistema de partidos.

Más aún: durante el proceso electoral, los integrantes del órgano electoral, primero, al realizar el conteo general de la elección intermedia cometieron tantos errores, como la cuenta de más del ciento por ciento de los votos, y después falló el sistema de conteo, de manera que al restablecerse la información sobre el avance de la información sobre los sufragios obtenidos, el PT apareció con un menor número del que llevaba antes de las fallas del sistema.

La prisa de los integrantes del órgano electoral en una primera instancia por exonerar al PVEM, y la excesiva y sospechosa prisa de los mismos por retirarle el registro al PT, demuestran una vez más que, al menos en el caso México –sin que el resto de las naciones de Latinoamérica estén a salvo de ello-, los integrantes del Consejo General del INE son los que, de acuerdo a sus criterios, conveniencias, filias y fobias, determinan el número de partidos que han de contar con registro, al margen de lo que marque la ley, acomodándola según los intereses de trasfondo.

La del régimen político, expresada a través del órgano electoral, contra el PT se debió a que a éste se le ha identificado por su pleno respaldo al principal adversario político del régimen del PRI,  Andrés Manuel López Obrador, así como su partido, el Movimiento de Regeneración Nacional (Morena).

Esta prisa por desaparecer al Partido del Trabajo ha sido interpretada como una represalia a ese instituto político por haber respaldado al más acre adversario del Presidente y su partido.

El caso mexicano demuestra el verdadero y grave problema de los sistemas y órganos electorales frente a los cuales los principios teóricos no se aplican ni funcionan de acuerdo a los cánones.

Si de origen los sistemas electorales, de acuerdo a sus características y su marco legal, determinan el número de partidos que cuentan con registro para participar en las elecciones de acuerdo con el número de sufragios obtenidos, queda demostrado que la conducción de quienes integran los máximos órganos electorales en el país son quienes, manipulando la ley, de conformidad con aquellos ante quienes están subordinados, lo trastocan todo, violentando la verdadera voluntad ciudadana.

Los problemas detectados en el caso mexicano son los siguientes:

1.- Hay un sistema electoral bien definido, pero que no funciona por el desempeño de quienes integran el Consejo General del INE.

2.- La designación de los integrantes del órgano electoral está distribuida en cuotas para los partidos, puesto que emana de la designación que, previo cabildeo, realizan los diputados de la Cámara Baja del Congreso de la Unión.

3.- Los diputados de la Cámara Baja del Congreso de la Unión, lejos de actuar institucionalmente y a favor de la democracia, lo hacen en función de la defensa de los intereses de los partidos que los llevaron a la posición que ocupan.

Y las conclusiones a las que arribamos con la caracterización del caso México son estas:

1. El diseño institucional del Sistema Electoral puede ser democrático, pero el resto de los órganos creados para su funcionamiento no garantizan que sus prácticas correspondan con el buen desempeño del sistema electoral, y mucho menos que se esté buscando realmente la democracia.
2. La manera como se integran los órganos electorales no garantiza la imparcialidad y autonomía del órgano electoral en el desempeño de sus actividades y en la toma de decisiones.
3. Esto implica que al no respetarse la voluntad popular y al alterarse los principios básicos, se rompan las normas que rigen el sistema electoral, de que cada voto se convierta en escaño.

Si la expectativa pública, la de la sociedad, así como de todos los partidos políticos y los candidatos, es que se disponga de un sistema y un órgano electoral autónomo, independiente e imparcial para garantizar que se respete la voluntad ciudadana manifiesta en el voto, en el caso México estas premisas no se han cumplido.

Lo preocupante es que la réplica de este modelo fallido, en retroceso, el mexicano, puede ocurrir en cualquier país de nuestra América Latina, en aras de que un partido, o un grupo de poder, trastoquen la voluntad del votante, alterando la conformación del sistema de partidos incluso.

Esto ha desembocado en la vertiginosa pérdida de la confianza que tenían la sociedad y los partidos políticos en el órgano electoral, en poco más de un año, para lo cual sólo bastó su arbitraje sobre el primer proceso electoral sobre el cual le tocó ser responsable, echando por tierra lustros de prestigio que había alcanzado el ya desaparecido Instituto Federal Electoral.

Ahora será necesario que, lejos de avanzar a su fortalecimiento y consolidación, muy probablemente haya que replantearse los mecanismos que tanto aquí como en otras latitudes establece la ley para normar la integración de los órganos electorales.

También obliga a pensar si con los integrantes del actual Consejo General del INE, que han dado sobradas muestras de parcialidad y de la defensa de partidos políticos en específico, se podrán llevar a feliz puerto los procesos electorales en puerta –en 2016 se renuevan los gobiernos de 12 estados del país-, sino fundamentalmente la elección 2018, en la que estarán en disputa la Presidencia de la República, el Congreso de la Unión –Cámaras de Diputados y de Senadores-, numerosos gobiernos de los estados, sus congresos locales y un gran número de ayuntamientos.

Lamentablemente, en el caso México, tenemos que concluir también que, debido al órgano en la materia, el sistema electoral del país va en retroceso, contrario incluso a los fines que motivaron la reforma electoral 2014 que dio paso a la creación del Instituto Nacional Electoral y que, por tanto, el sistema electoral no está cumpliendo las expectativas públicas.

Sartori, Giovanni, “Ingeniería Constitucional Comparada, Pág. 46

Gary Cox, “La coordinación Estratégica de los Sistemas Electorales del Mundo”, Pág. 25.

Cristina Moreno, Pablo Oñate, “Tamaño del Distrito y Voto Estratégico en España”, Pág. 1)